Mis en ligne le 7 février 2026 à 17h.
Essai géocritique sur une intercommunalité péri-métropolitaine
Introduction — Quand l’intercommunalité ne pas fait territoire
L’intercommunalité est devenue, en France, l’un des grands opérateurs silencieux de la recomposition territoriale. Présentée comme un simple outil de mutualisation — rationalisation des services, efficacité budgétaire, cohérence des politiques publiques — elle agit en réalité comme une instance de production spatiale : elle redéfinit les centralités, redistribue les ressources, institue des frontières nouvelles, et, plus profondément, transforme les conditions mêmes de la citoyenneté locale.
Or, cette transformation n’est ni neutre ni purement technique. Elle engage une certaine manière d’organiser le rapport entre pouvoir et territoire. Elle peut produire un “commun”, ou au contraire produire une agrégation sans conscience collective, une structure sans appropriation, un espace administratif sans existence vécue.
La Communauté de communes Estuaire et Sillon (CCES), issue de la fusion préfectorale de 2017, constitue à cet égard un laboratoire particulièrement instructif. Non parce qu’elle serait un cas exceptionnel, mais parce qu’elle condense, presque à l’état pur, les contradictions contemporaines de la gouvernance locale : entre métropolisation surplombante et ruralité proclamée, entre solidarité fiscale et concurrence latente, entre communication territoriale et fragmentation vécue, entre dispositifs participatifs et dépossession démocratique.
Le présent texte se veut un droit d’inventaire, au sens où l’on entend parfois cette expression en politique : non une dénonciation sommaire, mais un effort pour comprendre ce qui a échoué, ce qui a été masqué, et ce que l’on continue de produire malgré soi.
L’hypothèse centrale est la suivante : la fusion de 2017 a produit un territoire institutionnel, mais n’a pas produit un territoire social. Elle a fabriqué un espace conçu — planifié, cartographié, administré — sans parvenir à faire émerger un espace vécu, c’est-à-dire un espace appropriable par les habitants, reconnaissable comme commun, et susceptible de soutenir un récit collectif. Autrement dit, elle a contribué à produire ce que Henri Lefebvre appelait un espace abstrait, homogène dans ses dispositifs, mais contradictoire dans ses usages.
I — 2017 : une fusion comme événement administratif, non comme moment politique
La CCES naît en 2017 d’une fusion intercommunale inscrite dans le mouvement national de recomposition territoriale. Comme souvent dans ces processus, l’acte fondateur se caractérise moins par un choix politique délibéré que par un alignement sur des impératifs de réforme : taille critique, cohérence de périmètre, rationalisation.
Cette origine est décisive. Elle signifie que l’intercommunalité n’a pas été portée par une dynamique ascendante, par une coalition construite sur des convergences d’intérêt et de représentation, mais par une logique d’ajustement. La fusion a donc constitué, dès le départ, une coalition contrainte, marquée par des réticences de part et d’autre. Le cas de Campbon, régulièrement cité comme symbole de ces hésitations, n’est pas un détail local : il signale un déficit de consentement qui n’a jamais été totalement résorbé.
Les documents produits ensuite — projet de territoire, pacte de gouvernance — apparaissent alors comme des tentatives de légitimation a posteriori : il faut fabriquer un récit pour une structure qui existe déjà. Ce renversement est lourd de conséquences : l’institution précède le commun, le périmètre précède l’identité.
Ainsi se met en place un phénomène classique : une institution née d’un compromis administratif cherche ensuite à se doter d’une unité symbolique. Mais cette unité, faute de correspondre à une expérience vécue partagée, demeure fragile.
II — L’identité rurale comme récit officiel : la fiction d’un territoire “naturel”
L’un des traits dominants du discours institutionnel d’Estuaire et Sillon est la valorisation d’une identité rurale : estuaire, Loire, marais, patrimoine, paysages. Ce discours n’est pas simplement descriptif ; il fonctionne comme un cadre idéologique qui sélectionne ce qui doit être visible et ce qui peut être occulté.
Or, cette ruralité est largement une représentation construite.
Car Estuaire et Sillon appartient, dans sa réalité socio-spatiale, à la périphérie élargie de la métropole nantaise : il s’agit d’un espace périurbain, traversé par les logiques de mobilité quotidienne, de lotissement, de dépendance automobile, de pression foncière et d’urbanisation diffuse. Le territoire ne se définit pas d’abord par la stabilité de ses communautés rurales, mais par son insertion dans un système de flux métropolitains.
Le récit rural devient alors une fiction utile : il permet d’enchanter le territoire, de produire une cohérence imaginaire, de rendre acceptable une fusion qui, sinon, apparaîtrait comme une simple addition de communes.
Mais cette fiction a un prix : elle contribue à masquer les contradictions réelles du territoire et à produire un décalage croissant entre le discours institutionnel et l’expérience quotidienne des habitants.
Ce décalage est précisément ce que la critique lefebvrienne permet de penser : la divergence entre espace conçu (celui des institutions, des schémas, des documents stratégiques) et espace vécu (celui des habitants, des contraintes, des usages). Lorsque cette divergence se creuse, l’espace cesse d’être appropriable ; il devient un objet administré.
III — Un territoire-corridor : entre Nantes et Saint-Nazaire, la centralité confisquée
La CCES se situe sur l’axe Nantes–Saint-Nazaire. Cette position est souvent présentée comme une opportunité : être au croisement de deux pôles majeurs, bénéficier d’un dynamisme régional, capter des flux économiques et résidentiels.
Mais cette position est aussi une assignation : celle d’un territoire défini par ce qu’il relie plus que par ce qu’il est.
Dans un tel espace, la centralité est rarement endogène. Les centres de décision, les centres économiques, les centres symboliques se situent ailleurs. Le territoire devient support, interface, arrière-pays logistique et résidentiel. Il est traversé plutôt qu’habité politiquement.
Dès lors, la CCES peine à exister comme sujet. Elle devient un territoire “entre-deux” : ni pleinement métropolitain, ni réellement rural ; ni autonome, ni intégré ; ni centre, ni périphérie stable. C’est un espace flottant, dont la cohérence dépend d’équilibres externes.
Ce phénomène est typique de la métropolisation contemporaine : elle ne produit pas seulement une expansion urbaine, elle produit des zones d’influence différenciées, des périphéries hiérarchisées, et des territoires de transition soumis à des logiques de dépendance.
IV — “Estuaire et Sillon” : un nom comme dispositif de cohérence
Le nom “Estuaire et Sillon” est en lui-même un acte politique. Il constitue une tentative de produire une cohérence par la géographie : l’estuaire de la Loire, le Sillon de Bretagne, les paysages de marais et de bocage.
Mais cette cohérence est davantage symbolique que structurelle.
Les communes du territoire ne partagent pas toutes la même inscription paysagère ni les mêmes orientations. Certaines se projettent vers Nantes, d’autres vers Saint-Nazaire ; certaines se vivent comme ligériennes, d’autres comme estuariennes ; certaines relèvent davantage d’une logique de périurbanisation résidentielle que d’une logique patrimoniale ou agricole.
On notera que la seule commune faisant réellement le lien entre les trois composantes géographiques évoquées par le nom est La Chapelle-Launay. Ce fait, en apparence secondaire, révèle une fragilité fondamentale : le territoire est nommé comme s’il était un tout, alors qu’il demeure spatialement fragmenté.
On touche ici à un mécanisme de “territorialisation discursive” : on tente de faire exister un territoire en le désignant, comme si le nom pouvait suffire à produire l’unité.
Mais l’unité ne se décrète pas. Elle se construit par des pratiques partagées, par des solidarités éprouvées, par des conflits surmontés. À défaut, le nom devient une façade, et le territoire un espace abstrait.
V — La tentation de l’espace-spectacle : culture, tourisme et illusion d’attractivité
Face à cette difficulté à stabiliser une identité collective, la CCES a fréquemment mobilisé des projets culturels et touristiques comme supports de visibilité. L’Observatoire Kawamata à Lavau-sur-Loire constitue un exemple particulièrement parlant : œuvre contemporaine, repère photographique, point de vue scénarisé, susceptible de cristalliser une représentation du territoire.
Mais ces dispositifs relèvent souvent d’une logique d’“esthétisation compensatoire” : faute de produire une unité sociale, on produit une unité visuelle ; faute de produire une cohésion politique, on produit une attractivité imaginaire.
Ce n’est pas l’œuvre en elle-même qui est en cause, mais son rôle dans la gouvernance territoriale : elle fonctionne comme un marqueur symbolique, destiné à produire un récit de territoire, alors même que les fractures internes demeurent.
Le territoire devient alors un décor. Il est offert au regard extérieur — celui du visiteur, du touriste, du photographe — davantage qu’il n’est produit comme espace habitable pour ses propres habitants.
On retrouve ici un thème central de la critique urbaine : la transformation progressive des espaces périphériques en espaces de consommation paysagère, où l’expérience quotidienne des habitants est secondaire par rapport à la mise en scène du lieu.
VI — La solidarité financière mise à nu : le choc Cordemais
L’intercommunalité repose, en théorie, sur un pacte redistributif : mutualiser les ressources, organiser une solidarité entre communes riches et communes pauvres, amortir les inégalités. Mais ce pacte est d’autant plus fragile qu’il dépend de ressources concentrées.
Dans le cas d’Estuaire et Sillon, la centrale EDF de Cordemais a longtemps constitué un pilier fiscal. Sa fermeture programmée, ou la perspective de son déclin, fragilise mécaniquement l’équilibre budgétaire. Ce qui était présenté comme un socle devient un point de rupture.
Le pacte de solidarité financière et fiscale est alors confronté à son épreuve majeure : la solidarité est-elle une conviction partagée, ou une simple conséquence de l’abondance passée ?
Lorsque la ressource se raréfie, la coopération devient contentieuse. Les communes commencent à calculer ce qu’elles perdent, ce qu’elles subventionnent, ce qu’elles financent sans retour visible. La solidarité cesse d’être un horizon politique ; elle devient une variable comptable.
VII — Centralité produite, périphéries renforcées : Savenay comme capitale administrative
La construction en cours de la Maison de l’intercommunalité à Savenay est un acte spatial structurant. Car une institution ne se contente pas de fonctionner : elle s’incarne dans un lieu, et ce lieu produit une hiérarchie.
Créer un siège, c’est créer une centralité. Et créer une centralité, c’est reconfigurer le territoire.
La conséquence est double : d’un côté, Savenay se voit renforcée comme centre administratif et symbolique ; de l’autre, certaines communes, notamment Saint-Étienne-de-Montluc, voient leur position se recomposer. On assiste à une bascule progressive des équilibres internes, qui n’est pas seulement organisationnelle mais politique : la centralité produit de la légitimité, donc du pouvoir.
Cette dynamique illustre l’un des paradoxes de l’intercommunalité : censée dépasser les rivalités communales, elle les reconfigure sous une forme nouvelle, en produisant des centres intercommunaux et des périphéries intercommunales.
VIII — Les déchets : la compétence où la gouvernance se heurte à l'espace vécu
S’il fallait choisir une compétence pour comprendre la crise de cohésion territoriale, ce serait celle des déchets. Parce qu’elle engage un rapport direct entre service public et quotidien. Parce qu’elle est visible, répétitive, mesurable. Parce qu’elle met immédiatement en jeu le coût, l’équité, la contrainte, et donc la conflictualité.
La documentation produite par l’association LNP montre que cette compétence fonctionne comme un révélateur : elle expose la fracture historique entre l’ex-Cœur d’Estuaire, où la collecte a été confiée au privé, et l’ex-Loire et Sillon, où la régie publique a longtemps été un marqueur identitaire de gestion locale — avant que celle-ci ne soit à son tour déléguée au privé en avril 2025.
Ce processus n’est pas seulement une réforme organisationnelle. Il constitue une transformation de la souveraineté locale. Il modifie le rapport entre habitants et institution. Il substitue au modèle du service public localisé un modèle de prestation externalisée, donc un modèle de distance.
Dans une lecture lefebvrienne, on pourrait dire que l’espace vécu (les gestes quotidiens, la collecte, les bacs, la facture, la contrainte) se heurte brutalement à l’espace conçu (la rationalisation, l’optimisation, les marchés publics). Et lorsque l’espace conçu ignore l’espace vécu, le conflit devient inévitable..
IX — Dépossession démocratique : abstention, vote RN et crise de lisibilité
Il serait imprudent d’établir une causalité mécanique entre intercommunalité et montée de l’abstention ou du vote RN. Mais il serait tout aussi imprudent d’ignorer le lien structurel entre la reconfiguration du pouvoir local et l’érosion de la citoyenneté.
L’intercommunalité, en multipliant les niveaux de décision, tend à produire une opacité institutionnelle. Elle dilue la responsabilité politique. Elle rend difficile l’identification des décisions, de leurs auteurs, de leurs justifications. Elle transforme la démocratie locale en procédure, parfois en théâtre, rarement en espace d’appropriation.
Dans un tel contexte, l’abstention devient un comportement rationnel : on s’abstient lorsque l’on ne sait plus où se situe le pouvoir réel. Et les votes dits “de rupture” prospèrent sur ce sentiment d’invisibilité politique, en se présentant comme la seule manière de “faire retour” dans un système qui semble confisqué.
Ainsi, l’intercommunalité produit une contradiction fondamentale : elle est censée renforcer la capacité d’action publique, mais elle fragilise la lisibilité démocratique.
X — Un territoire médiatiquement déchiré : absence de récit autonome
Enfin, Estuaire et Sillon souffre d’un déficit de représentation publique. La presse locale est structurée par deux pôles : Nantes et Saint-Nazaire. Les rédactions, les découpages des rubriques, les angles, les hiérarchies de sujets, les réseaux d’élus produisent une fragmentation. Le territoire n’existe pas comme unité narrative ; il existe par épisodes, par communes, par controverses.
Or, un territoire qui ne parvient pas à être raconté comme ensemble peine à se constituer comme communauté politique. La cohésion suppose une capacité à produire un récit collectif, à stabiliser une représentation commune, à rendre intelligible une appartenance.
L’absence de récit médiatique autonome n’est pas un simple détail de communication : elle traduit l’absence d’une centralité symbolique. Elle renforce l’idée que le territoire n’est qu’une zone intermédiaire, une marge entre deux métropoles.
Conclusion — Un espace sans œuvre : la fusion comme production d’abstraction
Le droit d’inventaire conduit à une conclusion qui dépasse le simple bilan de gestion.
La fusion de 2017 a produit un dispositif intercommunal opérationnel. Elle a produit un périmètre, des compétences, des documents stratégiques, une architecture de gouvernance. Mais elle n’a pas produit un territoire comme œuvre collective.
- Elle a produit une addition plus qu’une totalité.
- Elle a produit une administration plus qu’un commun.
- Elle a produit une centralité administrative sans polarité symbolique reconnue.
- Elle a produit un récit paysager sans unité vécue.
- Elle a produit des vitrines culturelles sans cohésion sociale stabilisée.
Au sens lefebvrien, on peut dire qu’Estuaire et Sillon illustre l’un des échecs classiques de la modernité territoriale : celui d’avoir cru que l’espace pouvait être gouverné comme un objet technique, alors qu’il est d’abord une production sociale.
L’espace n’est pas seulement le support des politiques publiques : il en est l’enjeu. Et lorsque la gouvernance produit un espace abstrait — homogène dans ses dispositifs, mais fragmenté dans les pratiques — elle produit mécaniquement de la défiance, de l’érosion civique, et une conflictualité latente.
Ce que la CCES révèle, finalement, ce n’est pas seulement l’échec d’une fusion. C’est la difficulté contemporaine à produire du territoire autrement que par la norme, autrement que par l’image, autrement que par la gestion.
En ce sens, le véritable problème n’est pas que la fusion ait été ratée, inaboutie, un échec.
Le véritable problème est qu’elle a été pensée et gérée que comme un acte administratif, technocratique, alors qu’elle aurait dû être un acte politique.
Un territoire intercommunal ne cesse d’être abstrait qu’à la condition de ne plus être pensé uniquement comme un périmètre de gestion, mais comme un espace de conflictualité assumée, de pratiques partagées et de décisions visibles.
Cela suppose que les compétences les plus ordinaires — celles qui touchent au quotidien, aux usages, aux contraintes — deviennent des lieux de politisation explicite, et non de simple optimisation technique. Cela suppose également que la centralité ne soit pas seulement administrative, mais symboliquement disputable, c'est-à-dire appropriable, critiquable, et reconnaissable par les habitants.
Faire territoire, ce n’est pas produire de la cohérence par le récit ou par l’image, mais accepter que l’unité se construise à travers des désaccords rendus lisibles, des solidarités éprouvées et des choix assumés. À défaut, l’intercommunalité restera ce qu’elle est devenue : un espace fonctionnel semi-performant, mais un commun politiquement introuvable.
- Communauté de communes Estuaire et Sillon, Projet de territoire (2016-2017).
- Communauté de communes Estuaire et Sillon, Pacte de gouvernance .
- Communauté de communes Estuaire et Sillon, Pacte de solidarité financière et fiscale (2025) (date à
- Chambre régionale des comptes Pays de la Loire, rapport(s) d’observations sur la CCES (2022).
- Association LNP, Poubelles, les raisons de la colère (2025).
- Délibérations CCES, externalisation régie collecte (avril 2025).
- Résultats électoraux (Ministère de l’Intérieur) : communes CCES, 2017-2024.
- Jean-Yves Martin, Paysages, pouvoir et colères en Estuaire et Sillon, Éditions Petit Pavé, 2020.
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